6月1日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》(因落款日期為5月31日，業(yè)內(nèi)簡稱為“531新政”或“光伏新政”)。通知規(guī)定除5月31日前并網(wǎng)的電站，暫停安排2018年普通光伏電站指標(biāo)，原不需要指標(biāo)的工商業(yè)屋頂分布式項(xiàng)目及居民戶用項(xiàng)目改為10GW的規(guī)模指標(biāo)，同時(shí)將新投運(yùn)項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)統(tǒng)一降低0.05元/千瓦時(shí)。

　　對于“531新政”的發(fā)布，行業(yè)預(yù)期與準(zhǔn)備不足。補(bǔ)貼、規(guī)模及時(shí)間點(diǎn)的新規(guī)對于目前仍嚴(yán)重依賴政策生存的光伏發(fā)電行業(yè)的影響可以說是致命的，悲觀情緒迅速蔓延至整個(gè)行業(yè)，資本市場率先反應(yīng)。

　　在“531新政”出臺后，光伏上市企業(yè)股票大面積飄綠，光伏相關(guān)股份連續(xù)下跌，大部分光伏企業(yè)股票腰斬，一周內(nèi)市值損失超過3000億元。光伏相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格急劇下挫，許多廠家被迫減產(chǎn)停產(chǎn)，關(guān)停產(chǎn)能資產(chǎn)超過2000億元。許多光伏企業(yè)迅速召開緊急會議，討論對新政的解讀及應(yīng)對策略。

　　近年來，中國光伏行業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)能迅速擴(kuò)大，技術(shù)不斷創(chuàng)新，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，在全球市場中占據(jù)著主導(dǎo)地位。此次“531新政”將國內(nèi)光伏電站規(guī)模壓制到2017年規(guī)模的一半左右，國內(nèi)光伏制造業(yè)將會出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能閑置，產(chǎn)能與就業(yè)都將受到重創(chuàng)，業(yè)內(nèi)普遍擔(dān)心中國光伏產(chǎn)業(yè)能否保持全球領(lǐng)先優(yōu)勢，同時(shí)也懷疑能否達(dá)成國內(nèi)能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。一時(shí)間，專家學(xué)者及業(yè)內(nèi)對“531新政”頗多非議和爭議。

　　發(fā)展太快，政策出臺無奈

　　“531新政”發(fā)布的無奈之一是國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展太快，導(dǎo)致并網(wǎng)消納困難。2017年，我國光伏發(fā)電新增裝機(jī)規(guī)模居可再生能源之首，達(dá)到53GW之多;2017年12月底，全國光伏發(fā)電裝機(jī)量達(dá)到約130GW。

　　放眼全球，我國53.6%的增長幅度，已連續(xù)5年居世界第一，累計(jì)裝機(jī)量也連續(xù)3年位居全球首位。不僅如此，2017年我國多晶硅產(chǎn)量24.2萬噸，同比增長24.7%;硅片產(chǎn)量87GW，同比增長34.3%;電池片產(chǎn)量68GW，同比增長33.3%;組件產(chǎn)量76GW，同比增長31.7%。光伏產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)生產(chǎn)規(guī)模全球占比均超過50%，繼續(xù)保持全球首位。

　　但是，光伏高產(chǎn)能地區(qū)的電力需求并未跟上產(chǎn)能的增加，遠(yuǎn)距離輸電通道仍處于建設(shè)中，導(dǎo)致大量光伏發(fā)電無法并網(wǎng)消納，棄光限電的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。數(shù)據(jù)顯示，2016年，西部地區(qū)平均棄光率達(dá)到20%。2017年有所好轉(zhuǎn)，全國棄光電量達(dá)73億千瓦時(shí)，棄光率6%，同比下降4.3個(gè)百分點(diǎn);西部五省平均棄光率14.1%，棄光主要集中在西北、華東和東北地區(qū)(參見圖一)。

圖一： 2017年西北五省(區(qū))棄光數(shù)據(jù)

　　無奈之二是國家對清潔能源的補(bǔ)貼自2015年起，到2017年年底拖欠應(yīng)達(dá)到1500億元，其中光伏補(bǔ)貼的缺口超過一半，且短期內(nèi)無法解決缺口問題。光伏行業(yè)持續(xù)高速增長，考慮新能源發(fā)電補(bǔ)貼將持續(xù)20年，補(bǔ)貼金額每年疊加，欠補(bǔ)貼的缺口將越來越大，包袱將越來越重。

　　2017年初，為解決缺口，國家發(fā)改委、財(cái)政部和國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》。綠證由國家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)核發(fā)，每1000度綠電可獲得一個(gè)綠證，核發(fā)后可在中國綠色電力證書認(rèn)購交易平臺出售，各級政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會機(jī)構(gòu)和個(gè)人均可認(rèn)購，以此來分擔(dān)國家對光伏及風(fēng)電企業(yè)的補(bǔ)貼。然而綠證制度并非強(qiáng)制執(zhí)行，而是采取自愿制度，由其他企業(yè)和個(gè)人決定是否購買，因此該制度還只是一個(gè)概念。

　　總之，光伏新政的實(shí)施確實(shí)可以減緩補(bǔ)貼缺口的加劇擴(kuò)大(參見圖二)，也可減輕并網(wǎng)消納的巨大壓力。

圖二：“531新政”對補(bǔ)貼需求的影響

　　注：紫色區(qū)域?yàn)椤?31新政”后近三年新建規(guī)模減少導(dǎo)致的補(bǔ)貼需求減少的金額，但累計(jì)補(bǔ)貼缺口(紅色區(qū)域)仍在擴(kuò)大。其中藍(lán)色虛線表示專用于補(bǔ)貼的可再生能源電費(fèi)附加總額，隨著發(fā)電量逐年增加收取的金額逐年增加。情境一的實(shí)線與藍(lán)色虛線之間表示了每年新增的補(bǔ)貼缺口。另，由于各來源的數(shù)據(jù)不一致，也無法取得比較權(quán)威的數(shù)據(jù)，本圖中數(shù)據(jù)僅是推測，僅作為趨勢參考。

　　支持者寡，行業(yè)反應(yīng)消極

　　行業(yè)對“531新政”支持者寡爭議者眾。支持者認(rèn)為，政策的收緊代表著行業(yè)轉(zhuǎn)型的開始。短期內(nèi)行業(yè)一定會受到?jīng)_擊，全球的產(chǎn)能大于市場需求，因此產(chǎn)品價(jià)格會下降，企業(yè)經(jīng)營難度增加，但中長期來看，新政能夠加速行業(yè)洗牌，淘汰落后產(chǎn)能，對于行業(yè)內(nèi)本就以光伏平價(jià)上網(wǎng)為目標(biāo)的龍頭企業(yè)及技術(shù)研發(fā)能力較強(qiáng)的企業(yè)卻是長期利好的，未來將更具有競爭力。

　　在協(xié)鑫、隆基、通威光伏三巨頭關(guān)于“531新政”的電話會議中，保利協(xié)鑫CEO朱戰(zhàn)軍就表示，協(xié)鑫一直保持較大的研發(fā)投入，也有對未來的技術(shù)儲備，技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用將能扭轉(zhuǎn)部分不利局面，同時(shí)協(xié)鑫也有與央企的強(qiáng)強(qiáng)合作，因此新政的發(fā)布對協(xié)鑫來說是降負(fù)債，清資產(chǎn)的機(jī)會，影響不大。

　　而爭議者則認(rèn)為，新政與之前發(fā)布的文件有不一致不連貫的地方，令政府的公信力受到影響。而且，新政的發(fā)布稍過于倉促，之前沒有充分征求行業(yè)意見，許多企業(yè)措手不及，未來大批光伏企業(yè)的倒閉不是由于技術(shù)落后或市場失敗，而是源于政策的反復(fù)無常。

　　6月2日下午，可再生能源學(xué)會理事、光伏產(chǎn)業(yè)專家王斯成致函中國可再生能源學(xué)會光伏專委會，稱政府發(fā)布“531新政”給人“朝令夕改”的感覺，使人們對于政府的信譽(yù)產(chǎn)生懷疑;新政對合規(guī)的分布式光伏項(xiàng)目隨意取消補(bǔ)貼資格，嚴(yán)重?fù)p害了項(xiàng)目投資人的合法權(quán)益，更是對分布式項(xiàng)目中大量戶用光伏項(xiàng)目的老百姓投資人的不負(fù)責(zé);同時(shí)新政無視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人為壓制國內(nèi)的市場規(guī)模，會造成產(chǎn)品滯銷，工廠倒閉，大量裁員的后果，勢必將會對我國光伏制造業(yè)造成很大沖擊。

　　隨后，各光伏媒體網(wǎng)站、行業(yè)專家、企業(yè)負(fù)責(zé)人也紛紛發(fā)文表態(tài)。6月6日上午，中國光伏行業(yè)協(xié)會組織10多個(gè)會員企業(yè)負(fù)責(zé)人與國家能源局座談，尋求政策調(diào)整，雖然正面新聞稿已出，但行業(yè)爭議聲音不斷，市場悲觀情緒持續(xù)蔓延。

　　供應(yīng)鏈承壓，新政實(shí)施效應(yīng)

　　“531新政”發(fā)布以來，時(shí)間點(diǎn)的規(guī)定導(dǎo)致大多光伏項(xiàng)目緊急叫停，產(chǎn)生許多商業(yè)糾紛，影響面很大。規(guī)模的大幅限制，對上中游光伏產(chǎn)品，如提純晶硅、光伏組件、逆變器等需求大幅下跌。集邦咨詢旗下新能源研究中心集邦新能源網(wǎng)EnergyTrend推測，這次的政策將使中國內(nèi)需大幅下滑到29-35GW，并使全球光伏需求下跌到100GW以下水平，對供應(yīng)鏈將造成極大壓力，同時(shí)需求下跌勢必會導(dǎo)致制造企業(yè)員工就業(yè)機(jī)會受到很大影響。

　　同時(shí)受到影響的還有扶貧項(xiàng)目中的光伏用戶。部分扶貧項(xiàng)目在5月31日前備案但尚未并網(wǎng)，按照新政的意見無法安排今年內(nèi)的分布式指標(biāo)，因此不能被納入補(bǔ)貼范圍，只能等待明年的指標(biāo)，按照下一年的電價(jià)執(zhí)行。這部分受影響的貧困戶的損失不小。根據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至6月6日，僅山西一省初步統(tǒng)計(jì)，未被納入補(bǔ)貼范圍的使用各地扶貧貸款資金建設(shè)的村級扶貧分布式項(xiàng)目就有130MW之多。

　　受到新政的影響，光伏的未來充滿不確定性，風(fēng)險(xiǎn)也增大。從市場來看，投資資金部分出逃，中小投資企業(yè)紛紛離場，對光伏行業(yè)的投資積極性顯著下降。其中，平臺型投資公司受影響最大，因其投資了許多為搶在630補(bǔ)貼降低節(jié)點(diǎn)前進(jìn)場開始施工的項(xiàng)目,“531新政”的下發(fā)令此類公司感到措手不及，投資項(xiàng)目陷入進(jìn)退兩難的境地。

　　目前平均來看，光伏各個(gè)環(huán)節(jié)在當(dāng)前成本降低20%左右即可實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。若國家繼續(xù)提供補(bǔ)貼支持，實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)并不需要很長的時(shí)間?？梢云诖谖磥?-4年內(nèi)，光伏所有新增項(xiàng)目都可以實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，但平價(jià)上網(wǎng)面臨的障礙不僅僅來自于技術(shù)和成本，體制的糾纏更是無法逾越的障礙。平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的基礎(chǔ)是全部能并網(wǎng)消納，或者全額賣給電網(wǎng)企業(yè)，或者全額就近消納?！白园l(fā)自用、就近消納”作為優(yōu)先選項(xiàng)，首先要找到好的用戶，且在單一用戶無法消納電量的同時(shí)，能夠允許對第二、第三用戶進(jìn)行供電，結(jié)算時(shí)需要當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)提供服務(wù)。

　　新政的頒布和實(shí)施盡管能夠刺激行業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，繼續(xù)降低成本，向無補(bǔ)貼模式進(jìn)發(fā)，但由于其下發(fā)稍過于倉促，配套政策尚需時(shí)日完善并落地，眾多成本稍微劣勢及創(chuàng)新中的企業(yè)必定難以存活。在行業(yè)洗牌，大浪淘沙后留下的只是技術(shù)創(chuàng)新能力強(qiáng)，成本優(yōu)勢明顯、擁有出色的技術(shù)儲備與雄厚資產(chǎn)實(shí)力的少數(shù)龍頭。但是，任何好政策的出臺不是為了少數(shù)企業(yè)的勝出，而是應(yīng)該照顧多數(shù)企業(yè)，淘汰少數(shù)的落后產(chǎn)能，避免行業(yè)過山車似的大起大落。

　　光伏政策之目標(biāo)

　　光伏行業(yè)被賦予了很多的責(zé)任，如綠色生態(tài)、清潔供暖、光伏扶貧、能源普及、各種“光伏+”應(yīng)用場景、光伏企業(yè)攜手“走出去”、提升國際競爭力、推動全球能源轉(zhuǎn)型等。光伏行業(yè)承載的責(zé)任重大，必須長期可持續(xù)發(fā)展，毋庸置疑。

　　光伏及新能源后續(xù)政策，既需要解決當(dāng)前面臨的棘手問題，又需要明確目標(biāo)，將解決問題列入近期政策目標(biāo)中去。

　　首要目標(biāo)是徹底解決補(bǔ)貼拖欠問題，不應(yīng)拿國家和中央政府信用做擔(dān)保。世界各國，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，新能源發(fā)展的補(bǔ)貼金額有多有少，但補(bǔ)貼拖欠只在我國出現(xiàn)，而且越欠越多。一方面，會增加企業(yè)的應(yīng)收賬款、財(cái)務(wù)成本和投資的不確定性，嚴(yán)重影響企業(yè)的生存和發(fā)展;另一方面，長期補(bǔ)貼不到位，將透支中央政府的信用，讓中央政策和新能源發(fā)展的信心蒙上陰影。

　　次要目標(biāo)是徹底改變補(bǔ)貼機(jī)制，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的分規(guī)模分指標(biāo)，改為市場機(jī)制下的競價(jià)補(bǔ)貼。世界各國新能源補(bǔ)貼機(jī)制大同小異，大多通過招標(biāo)，在基本條件滿足的前提下，競價(jià)低者得之。

　　我國新能源發(fā)展，沿用了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方法，定下年度規(guī)模大盤子后，按區(qū)塊一層層切蛋糕，分指標(biāo)。一方面，各地區(qū)為爭取更大的蛋糕，不惜向上一層機(jī)構(gòu)公關(guān)，就可能滋生尋租導(dǎo)致腐敗;另一方面，企業(yè)為獲得指標(biāo)，不惜動用各方面資源，公關(guān)核心官員以拿到指標(biāo)。新能源指標(biāo)體系下，“指標(biāo)”有了市場，“指標(biāo)”成了商品，“指標(biāo)”泛濫隨行就市。

　　權(quán)力分配指標(biāo)，指標(biāo)有價(jià)格，分配指標(biāo)的權(quán)力就有了價(jià)格，這進(jìn)一步擴(kuò)大尋租空間。沿用市場體系下的補(bǔ)貼機(jī)制，才能杜絕尋租機(jī)會，真正保護(hù)各級干部。

　　再次目標(biāo)是有利于鼓勵多元競爭、技術(shù)創(chuàng)新、降低成本，由市場去淘汰落實(shí)產(chǎn)能，而不是“急剎車”的政策逼一些企業(yè)離場。政策逼一些企業(yè)退出市場，會激發(fā)企業(yè)對多變政策的不滿，繼而對政府的不信任，甚至滋生厭惡心態(tài)。在政策環(huán)境穩(wěn)定的條件下，由于技術(shù)落后，成本偏高，從競爭中淘汰出局，就無法怨天尤人。

　　最后，新能源政策應(yīng)該相對穩(wěn)定，給企業(yè)穩(wěn)定的預(yù)期，不應(yīng)該不斷推出新政策。新政策不斷出臺，甚至以政策創(chuàng)新的名義，這將導(dǎo)致企業(yè)對未來失去判斷，企業(yè)難以做出優(yōu)化的決策和選擇。

　　三條建議，解決根本問題

　　面對補(bǔ)貼資金缺口大、電網(wǎng)消納存在瓶頸的硬約束條件，為了盡快實(shí)現(xiàn)光伏平穩(wěn)地過渡到無補(bǔ)貼模式，根據(jù)以上光伏政策之目標(biāo)導(dǎo)向，光伏以及新能源整體是否有更好的政策選項(xiàng)和安排，我們提出如下政策建議。

圖三：可再生能源補(bǔ)貼分析與建議

　　注：模型中，如果19年及以后新增電站全部采用“競補(bǔ)”規(guī)則，各年“競補(bǔ)”預(yù)算也從可再生能源電費(fèi)附加中撥付(圖中標(biāo)藍(lán)區(qū)域);剩余的電費(fèi)附加額度(圖中綠色虛線組成的區(qū)域)用于償還累計(jì)缺口(紅線區(qū)域);模型建議自2019年起，存量電站的補(bǔ)貼(紫色大框內(nèi)區(qū)域)由“綠證+強(qiáng)制配合”解決。另，再次說明，圖中數(shù)據(jù)僅作為趨勢參考。

　　建議一：新增電站：不限規(guī)模，限補(bǔ)貼金額

　　對現(xiàn)有集中式(領(lǐng)跑者和地面)及分布式的規(guī)模指標(biāo)、分配方式及競價(jià)模式，轉(zhuǎn)變思路，改為根據(jù)可能的預(yù)算，量入而出，分配補(bǔ)貼金額，各省在補(bǔ)貼金額內(nèi)由電站投資企業(yè)“競補(bǔ)”。如果國家沒有其他財(cái)政資金來源，仍可從可再生能源電費(fèi)附加總額中提取(參見圖三)。

　　國家對新增電站年度總補(bǔ)貼預(yù)算規(guī)模，可根據(jù)上年度各省裝機(jī)規(guī)模、潛力、并網(wǎng)容量和消納等情況，將總補(bǔ)貼預(yù)算按塊塊切蛋糕，各省根據(jù)國家的切塊及省內(nèi)配套補(bǔ)貼，由省內(nèi)光伏電站投資企業(yè)競爭電價(jià)補(bǔ)貼。在滿足電站建設(shè)和并網(wǎng)消納基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，將補(bǔ)貼優(yōu)先分配給度電所需補(bǔ)貼低的企業(yè)，從最低排序直至省內(nèi)預(yù)算用完，確保補(bǔ)貼到位，不再有任何拖欠。

　　顯然，無需補(bǔ)貼的企業(yè)始終能最先備案，不限制其規(guī)模。度電競補(bǔ)低的企業(yè)將以更高的概率獲得補(bǔ)貼并備案，從而，有限的補(bǔ)貼預(yù)算可以建設(shè)最大規(guī)模的電站，實(shí)現(xiàn)規(guī)模及效益最大化。

　　如此推行，一方面可將市場中建設(shè)成本高、資本實(shí)力弱、管理能力差的企業(yè)淘汰出局，競爭力強(qiáng)的企業(yè)才能最終獲勝;另一方面，各級政府相關(guān)機(jī)構(gòu)不再糾纏于分配指標(biāo)，尋租機(jī)會消失。競補(bǔ)低者得之，公開透明，童叟無欺。找市長沒用，競補(bǔ)低才有希望。

　　省內(nèi)補(bǔ)貼預(yù)算亦可分成地面和分布式補(bǔ)貼預(yù)算兩個(gè)部分?？紤]分布式項(xiàng)目度電成本稍高，更需要補(bǔ)貼推動發(fā)展，但補(bǔ)貼的方式可以相同，即競補(bǔ)低的優(yōu)先獲得備案和補(bǔ)貼，而無需補(bǔ)貼的始終最先備案。

　　分布式光伏無需額外的土地，有利于屋頂資源及空間的多重利用，應(yīng)鼓勵發(fā)展。政策層面應(yīng)積極推廣分布式市場化交易，掃除政策和體制障礙。

　　風(fēng)電包括海上風(fēng)電、光熱、生物質(zhì)發(fā)電等都可沿用這一機(jī)制，有利于技術(shù)領(lǐng)先、成本較低、管理高效的企業(yè)在市場上占先。無指標(biāo)可分，“指標(biāo)”市場消失，權(quán)力無需關(guān)進(jìn)籠子中。

　　有人擔(dān)心，這是否會引起新一輪的惡性競爭?一是從企業(yè)角度，企業(yè)自負(fù)盈虧，應(yīng)該相信企業(yè)會理性決策;二是從政府角度，可限定企業(yè)準(zhǔn)入條件，設(shè)一定的門檻，如資本金等;三是從監(jiān)管角度，如果競補(bǔ)成功后備案項(xiàng)目未能按時(shí)建設(shè)完成，企業(yè)將進(jìn)入失信名單，限制其以后參與競補(bǔ)。

　　所以，只要政策設(shè)計(jì)得當(dāng)，短期偶爾的惡性競爭可能會存在;長期來看，新增電站投資，一定由成本管控好，技術(shù)水平高、資金實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)主導(dǎo)。企業(yè)會尋找光照條件好、就近消納易、屋頂或土地租金廉、地方稅金少、供應(yīng)性價(jià)高、資金成本低、營商環(huán)境佳的地方進(jìn)行選擇和投資?？紤]投資企業(yè)競爭壓力大、利潤微薄，地方政府為了能源轉(zhuǎn)型、綠色生態(tài)和稅收增加，應(yīng)該會和投資企業(yè)聯(lián)手，幫助企業(yè)控制成本，而不至于中途變卦，一旦電站建成，隨意增加各種稅費(fèi)和租金。

　　建議二：存量電站：綠證與強(qiáng)制配額相結(jié)合，替代補(bǔ)貼

　　至2017年12月底，全國存量光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模已超過130GW，這些電站還需要連續(xù)補(bǔ)貼15-20年。隨著電站建設(shè)每年的疊加，每年補(bǔ)貼的總額也在累積，預(yù)估20年后才到補(bǔ)貼的峰值(參見圖二的補(bǔ)貼缺口)。在每年收取的可再生能源電費(fèi)附加金額增長緩慢的情況下(參加圖二的藍(lán)色虛線)，補(bǔ)貼欠賬越來越多，包袱越來越重?！?31新政”只是稍微減輕，不治標(biāo)更不治本(參見圖二中新政減少的補(bǔ)貼金額)。解決存量電站的補(bǔ)貼，可行的辦法只有推行電力綠色證書及火電企業(yè)新能源強(qiáng)制配額相結(jié)合，化解補(bǔ)貼資金捉襟見肘之窘境(參見圖三)。

　　綠證市場比起碳市場更具現(xiàn)實(shí)性和可操作性，與火電企業(yè)強(qiáng)制性的可再生能源配額配合，存量光伏電站企業(yè)通過出售電力綠色證書得到收入，全面替代國家承諾但需漫長等待的補(bǔ)貼。

　　目前已進(jìn)行的綠證市場交易中存在兩大問題，一是尚未強(qiáng)制實(shí)行可再生能源的配額制，完全依靠企業(yè)的環(huán)保意識、責(zé)任意識，其象征意義大于實(shí)際意義，綠證市場很難有所發(fā)展。三部委已提出將在2018年適時(shí)啟動綠證配額及強(qiáng)制交易，進(jìn)一步完善綠證交易機(jī)制。就目前新能源補(bǔ)貼缺口巨大的約束下，應(yīng)當(dāng)及早啟動“兩政”疊加。二是風(fēng)電、光伏綠證認(rèn)購比例嚴(yán)重失調(diào)，光伏綠證競爭力差，許多光伏企業(yè)不愿意降低對價(jià)，導(dǎo)致銷售量遠(yuǎn)低于風(fēng)電綠證。

　　在 “531新政”下，光伏企業(yè)應(yīng)當(dāng)把握好綠證的機(jī)會，平衡價(jià)格與綠證銷售數(shù)量之間的關(guān)系，取代補(bǔ)貼需求。在將來綠證強(qiáng)制規(guī)范中，在配額里對風(fēng)電和光伏分別設(shè)定比例，增加光伏綠證的銷售。

　　國際上，綠證交易已成為一套成熟的、靈活的清潔能源市場機(jī)制，它不僅可以通過對發(fā)電企業(yè)進(jìn)行配額考核，還可以考核售電企業(yè)的綠色電力出售情況，由市場化機(jī)制將補(bǔ)貼壓力轉(zhuǎn)移給煤發(fā)電企業(yè)及用電終端。需要明確的是，可再生能源配額及綠色證書應(yīng)該也必須直接量化給發(fā)電企業(yè)，如果按“塊塊”分配，企圖通過各級政府的行政手段，可能既扭曲交易市場，又滋生尋租機(jī)會。

　　有人懷疑，是否會大幅增加火電企業(yè)的轉(zhuǎn)型成本，并最終由消費(fèi)者買單?根據(jù)現(xiàn)有風(fēng)電、光伏、光熱、生物質(zhì)等新能源發(fā)電補(bǔ)貼的存量規(guī)模，每年預(yù)計(jì)需要1000-1200億元的補(bǔ)貼，這一補(bǔ)貼規(guī)模轉(zhuǎn)嫁到綠證交易，確實(shí)會增加火電企業(yè)成本，但由于價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不靈，轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上去的比例較小。

　　在新一輪的煤炭“去產(chǎn)能”過程中，煤炭價(jià)格上漲，火電企業(yè)發(fā)電成本急劇上升，同時(shí)火電機(jī)組發(fā)電小時(shí)并沒有同比例上升，增加部分也可能因?yàn)殡娏χ苯咏灰?，利潤收窄，火電行業(yè)整體利潤下滑，甚至再度虧損。在這樣的背景下，強(qiáng)制配額及綠證交易一定會受到新能源規(guī)模配比比較低的火電集團(tuán)的抵制，征求意見稿通過的難度比較大。

　　是否有有效的解決辦法?在電力市場尚未完全放開，價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不暢的現(xiàn)實(shí)下，建議在煤炭“去產(chǎn)能”中，放寬煤炭規(guī)模，推動煤炭價(jià)格下滑，降低火電企業(yè)發(fā)電成本，這足以彌補(bǔ)強(qiáng)制配額與綠證交易帶來的成本上升，將存量可再生能源補(bǔ)貼的壓力轉(zhuǎn)移到煤炭行業(yè)，同時(shí)有利于促進(jìn)火電企業(yè)逐步淘汰老舊機(jī)組，投資更多的新能源項(xiàng)目。

　　通過配比的綠色證書銷售收入取代國家承諾的補(bǔ)貼，光伏電站投資企業(yè)是否會抵制?一方面，電站投資的模型是按照國家承諾的補(bǔ)貼金額測算的，但久拖難以到位的補(bǔ)貼、財(cái)務(wù)成本的增加以及融資難度加大帶來的窘境已經(jīng)讓不少電站企業(yè)難以為繼;另一方面，國家可以設(shè)計(jì)好配額規(guī)模，以影響綠色證書的交易價(jià)格，讓電站企業(yè)綠色證書銷售收入接近于承諾的補(bǔ)貼金額。

　　關(guān)鍵是，綠色證書的銷售收入可以即刻進(jìn)賬。在綠色證書期貨市場機(jī)制下，電站企業(yè)甚至可以提前賣出以提早獲取收入。在電站企業(yè)綠色證書銷售的平均收入接近承諾補(bǔ)貼金額的情況下，通過綠色證書替代補(bǔ)貼應(yīng)該不會收到電站企業(yè)的反對和抵制。

　　建議三：歷史欠補(bǔ)：現(xiàn)有可再生能源電費(fèi)附加，三年內(nèi)徹底解決

　　預(yù)計(jì)到2017年底，存量新能源電站尚有1500億左右的補(bǔ)貼欠款，有些長達(dá)4年之久，廣大新能源投資企業(yè)面臨現(xiàn)金流困難和經(jīng)營壓力。而現(xiàn)有可再生能源電費(fèi)附加預(yù)計(jì)的收入，每年預(yù)計(jì)可征收800億元以上，并逐年增加，也就是說，財(cái)政收取的這部分電費(fèi)附加可以在3年左右全部解決歷史遺留下來的欠補(bǔ)(參見圖三)。三年后收取的電費(fèi)附加，可以用于追加新增電站的補(bǔ)貼總額，促進(jìn)新能源行業(yè)高效率發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型。

　　采取補(bǔ)貼預(yù)算制，銜接政策

　　總體而言，“531新政”出臺稍急，讓企業(yè)和行業(yè)無所適從。雖然在一定程度上緩和并網(wǎng)消納難、補(bǔ)貼欠款太多等問題，但對行業(yè)的影響是弊大于利的。6月11日，國家發(fā)改委價(jià)格司表態(tài)，已經(jīng)備案的項(xiàng)目仍然執(zhí)行“630”期限，時(shí)間點(diǎn)上有所緩解;另外，與光伏企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會后，國家能源局高層表態(tài)，將大力推進(jìn)分布式市場化交易，推動減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，抓緊可再生能源電力配額制度的落地實(shí)施，多措并舉擴(kuò)大消納等，但既沒有時(shí)間點(diǎn)又沒有目標(biāo)指標(biāo)，也沒有任何保證，對光伏企業(yè)而言，感覺是遠(yuǎn)水解不了近渴。

　　我們認(rèn)為，根本解決問題的途徑是，走出傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分指標(biāo)控規(guī)模的模式，根據(jù)財(cái)力可能，量入為出，采取補(bǔ)貼預(yù)算制，由電站投資企業(yè)定期競補(bǔ)，度電補(bǔ)貼競低者得之，如此游戲規(guī)則重新調(diào)整，可以在預(yù)算硬約束下，建設(shè)最大可能規(guī)模的光伏電站。競補(bǔ)規(guī)則及排序，讓光伏電站補(bǔ)貼及備案置于陽光下，從機(jī)制上消除了任何形式的指標(biāo)交易和尋租，解決新增電站種種問題。

　　通過綠色證書市場交易及可再生能源強(qiáng)制配額可解決存量電站二十年期內(nèi)年年不斷的越來越重的補(bǔ)貼，高層需痛下決心，排除干擾，確保在2018年年內(nèi)推出“兩政”政策。

　　現(xiàn)有約1500多億的新能源欠補(bǔ)，可再生能源電費(fèi)附加的收入可以在3年左右全部清算完成。3年后，新能源行業(yè)即可步入無補(bǔ)貼欠賬、及時(shí)補(bǔ)貼時(shí)代。新技術(shù)新模式、低成本高效率企業(yè)將不斷涌現(xiàn)，分規(guī)模及分指標(biāo)腐敗被分補(bǔ)貼金額替代，新能源企業(yè)將進(jìn)入良性持續(xù)發(fā)展軌道。

　　光伏行業(yè)，包括整個(gè)新能源行業(yè)，同時(shí)面臨并網(wǎng)消納難的問題。各地都存在棄光棄風(fēng)棄水現(xiàn)象，西北、華北和東北地區(qū)比較嚴(yán)重。如果并網(wǎng)消納問題沒有很好的解決，僅僅解決了補(bǔ)貼機(jī)制，大規(guī)模發(fā)展可再生能源的動力和愿望仍然會落空。就并網(wǎng)消納制約問題，參考發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀就要改變機(jī)制，改變了機(jī)制，問題不難解決，我們將在下一篇文章中專門討論解決方案。

　　光伏行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是清晰的，約束條件越來越苛刻，未來大有可能越來越被動。產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)應(yīng)該走出傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的窠臼，學(xué)習(xí)其他國家的機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，量入為出，發(fā)揮市場機(jī)制基礎(chǔ)作用，可以標(biāo)本兼治現(xiàn)有的約束條件和制約障礙，推動光伏企業(yè)健康穩(wěn)健的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)行業(yè)目標(biāo),進(jìn)一步推動能源轉(zhuǎn)型。